Was der Gerichtshof der Europäischen Union tatsächlich verlangt
von Rechtsanwalt Martin Arendts, M.B.L.-HSG
Konzessionen im Glücksspielbereich fallen nicht in den Anwendungsbereich der EU-Vergaberichtlinien, und es gibt auch kein sektorspezifisches europäisches Sekundärrecht. Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) hat gleichwohl in den letzten zwei Jahrzehnten in zahlreichen Entscheidungen ein dichtes Kriteriengefüge entwickelt, das die EU-Mitgliedstaaten bei der Vergabe von Konzessionen und vergleichbaren vorherigen Erlaubnissen für Glücksspieldienstleistungen beachten müssen. Die Anforderungen leiten sich aus den Art. 49 und 56 AEUV, dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz, dem daraus folgenden Transparenzgebot sowie dem Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz ab. Der Beitrag fasst den Rahmen in zehn Punkten zusammen.
1. Am Anfang steht eine kohärente Glücksspielpolitik
Jede Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit im Glücksspielbereich muss einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses dienen – regelmäßig dem Verbraucherschutz, der Suchtprävention und der Bekämpfung von Kriminalität – und diese Ziele in kohärenter und systematischer Weise verfolgen (Gambelli C-243/01, Rn. 67; Liga Portuguesa C-42/07, Rn. 60–61; Dickinger und Ömer C-347/09, Rn. 55–56). Ein System, das in Wirklichkeit fiskalische Ziele oder den Schutz inländischer Alt-Konzessionäre verfolgt, lässt sich nicht durch die bloße Berufung auf das Allgemeininteresse rechtfertigen.
2. Transparenz als Ausfluss der Gleichbehandlung
Bei der Vergabe von Glücksspielkonzessionen oder vergleichbaren Einzelerlaubnissen erzeugen die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung eine Transparenzpflicht (Kommission/Italien C-260/04, Rn. 24; Sporting Exchange C-203/08, Rn. 39; Engelmann C-64/08, Rn. 49–50). Sie soll jedem interessierten Wirtschaftsteilnehmer eine informierte Entscheidung über eine Bewerbung ermöglichen und jedes Risiko von Günstlingswirtschaft oder Willkür der Konzessionsbehörde ausschließen (Costa und Cifone C-72/10 und C-77/10, Rn. 73).
3. Angemessene Publizität – in der Praxis eine unionsweite Ausschreibung
Die Konzessionsbehörde muss einen „hinreichenden Grad an Öffentlichkeit sicherstellen, um die Konzession dem Wettbewerb zu öffnen und die Unparteilichkeit des Verfahrens überprüfen zu können“ (Sporting Exchange C-203/08, Rn. 41; Kommission/Italien C-260/04, Rn. 24; Engelmann C-64/08, Rn. 50). Da eine Glücksspielkonzession praktisch stets auch für in anderen Mitgliedstaaten ansässige Anbieter von Interesse ist, ist eine unionsweite Ausschreibung im Amtsblatt der Europäischen Union und in den einschlägigen Fachmedien der einzig verlässliche Weg der Umsetzung. Stille Verlängerungen bestehender Konzessionen ohne offenes Verfahren sind unter dem Gesichtspunkt der Transparenz ebenso problematisch wie die ursprüngliche Vergabe (Ince C-336/14, Rn. 55, 84–94; Unibet International C-49/16, Rn. 32–47).
4. Alle Verfahrensregeln klar, präzise und eindeutig
Die Transparenzpflicht reicht bis in die Ausgestaltung der Ausschreibungsunterlagen. Die inzwischen kanonische Formel aus Costa und Cifone C-72/10 und C-77/10, Rn. 73, verlangt, dass „alle Bedingungen und Modalitäten des Vergabeverfahrens klar, präzise und eindeutig formuliert sind“, so dass ein verständiger und mit üblicher Sorgfalt handelnder Bewerber ihre Bedeutung verstehen, sie in gleicher Weise wie jeder andere Bewerber auslegen und das Ermessen der Behörde als hinreichend eingegrenzt erkennen kann. Dieser Maßstab erfasst nicht nur die Eignungsvoraussetzungen und die Zuschlagskriterien einschließlich Gewichtung und Unterkriterien, sondern auch Sicherheiten, Ausschlussgründe sowie – wie der EuGH ausdrücklich festgestellt hat – die Gründe und Modalitäten für Widerruf, Nichtverlängerung und Sanktionen (Costa und Cifone, Rn. 78, 89, 92).
5. Zuschlagskriterien objektiv, diskriminierungsfrei und im Voraus bekannt
Die Vergabe muss auf „objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die geeignet sind, das Ermessen der nationalen Behörden hinreichend einzugrenzen“ (Costa und Cifone C-72/10 und C-77/10, Rn. 56; Engelmann C-64/08, Rn. 55; Sporting Exchange C-203/08, Rn. 50–51). Die Kriterien und ihre Gewichtung müssen vor Ablauf der Bewerbungsfrist festgelegt und veröffentlicht sein; interne Bewertungsraster, die die Behörde erst nach Fristablauf entwickelt, genügen nicht. Anforderungen, die den Markt faktisch inländischen Alt-Konzessionären vorbehalten, sind mittelbar diskriminierend (Engelmann, Rn. 32–40; Sporting Odds C-3/17, Rn. 41–47; Unibet International C-49/16, Rn. 40–47), während belastbare, an den Gegenstand der Konzession geknüpfte finanzielle und technische Anforderungen zulässig sind (Stanley International Betting C-375/17, Rn. 44–67).
6. Stabilität der Regeln und Vertrauensschutz
Nach Eröffnung des Verfahrens dürfen die materiellen Bedingungen und Kriterien nicht in einer Weise geändert werden, die berechtigte Erwartungen enttäuscht oder rückwirkende Effekte entfaltet (Global Starnet C-322/16, Rn. 43–51; Berlington Hungary C-98/14, Rn. 76–88). Bei einer späteren Änderung des Regimes sind angemessene Übergangsfristen vorzusehen.
7. Ein tatsächliches „level playing field“ zwischen Alt-Konzessionären und Newcomern
Alt-Konzessionäre und neue Bewerber müssen den gleichen Bedingungen und dem gleichen Zeitplan unterliegen. Regelungen, die die durch bestehende Konzessionäre erlangten Marktpositionen absichern – etwa Mindestabstandsregelungen zulasten der Wettannahmestellen neuer Sportwettkonzessionäre – sind mit Art. 56 AEUV unvereinbar; Argumente der Kontinuität oder der Amortisation früherer Investitionen sind kein zwingender Grund des Allgemeininteresses (Costa und Cifone C-72/10 und C-77/10, Rn. 62–73 und 84–85; Placanica C-338/04, C-359/04 und C-360/04, Rn. 62–64). Stille Verlängerungen bestehender Konzessionen werden zunehmend auch unter dem Beihilfenrecht überprüft (EuG, Rs. T-167/21 EGBA/Kommission; EuGH, Rs. C-59/24 P Königreich der Niederlande/EGBA; Beschluss (EU) 2025/892 der Kommission, La Française des Jeux).
8. Effektiver Rechtsschutz mit tatsächlichem Aktenzugang
Bewerber und unterlegene Bieter müssen Zugang zu einem Gericht haben, das tatsächlich effektiv prüfen kann, ob die Behörde die Pflichten zur Transparenz, zur Gleichbehandlung und zur Unparteilichkeit eingehalten hat (Sporting Exchange C-203/08, Rn. 49–50; Sporting Odds C-3/17, Rn. 51–63; Biasci und Rainbow C-660/11 und C-8/12, Rn. 33–40). Diese Kontrolle setzt einen effektiven Zugang zur Verwaltungsakte voraus; auf der Sanktionsseite muss jede Sanktion, die eine defekte Konzessionsregelung durchsetzt, unabhängig überprüfbar sein (Ince C-336/14, Rn. 61–95; Landespolizeidirektion Steiermark C-231/20, Rn. 28, 33 und 45).
9. Keine Sanktionen bei defekter Konzessionsregelung
Verletzt ein Konzessionsverfahren die vorstehenden Anforderungen, dürfen die Mitgliedstaaten die Konzessionsregelung nicht durch verwaltungs- oder strafrechtliche Sanktionen gegen Anbieter durchsetzen, die Dienstleistungen ohne eine solche Konzession erbracht haben (Ince C-336/14; Unibet International C-49/16; Landespolizeidirektion Steiermark C-231/20). Die nationalen Gerichte müssen die Sanktionsvorschriften erforderlichenfalls unangewendet lassen.
10. Zivilrechts- und staatshaftungsrechtliche Folgen
Ein fehlerhaftes Konzessionsverfahren wirkt sich auch zivil- und haftungsrechtlich aus. Nationale Zivilgerichte müssen bei Rückforderungsansprüchen oder Fragen der Wirksamkeit von Glücksspielverträgen den Anforderungen der Transparenz und des effektiven Rechtsschutzes Rechnung tragen (European Lotto and Betting und Deutsche Lotto- und Sportwetten C-440/23, Urteil vom 16. April 2026). Wirtschaftsteilnehmer, die unrechtmäßig von einem Konzessionsverfahren ausgeschlossen wurden, können Ersatzansprüche nach der Francovich-Rechtsprechung geltend machen; die vom EuGH entwickelten Kriterien sind Regeln des Unionsrechts, die dem Einzelnen Rechte verleihen sollen.
Praktisches Fazit
Die vom EuGH entwickelten Kriterien sind kein weicher Standard und keine bloße Verfahrensdisziplin. Sie bilden ein materielles Regelwerk des Unionsrechts, das Ausgestaltung, Durchführung und Durchsetzung von Konzessionsverfahren im Glücksspielbereich prägt. Analytischer Kern sind die Transparenzpflicht und das Gebot, die Vergabekriterien ex ante klar und objektiv festzulegen; die übrigen Kriterien differenzieren und flankieren diesen Kern. Jeder Mitgliedstaat, der einen Glücksspielmarkt öffnet, und jeder Anbieter, der eine Teilnahme an einem Konzessionsverfahren erwägt, sollte die folgende Kurz-Checkliste durchgehen:
- Ist die Marktöffnung in eine kohärente und systematische Glücksspielpolitik eingebettet?
- Wird das Verfahren so öffentlich bekannt gemacht, dass ein effektiver, unionsweiter Zugang gewährleistet ist?
- Sind alle Bedingungen und Modalitäten des Verfahrens klar, präzise und eindeutig formuliert?
- Sind die Zuschlagskriterien, ihre Gewichtung und etwaige Unterkriterien vor Ablauf der Bewerbungsfrist festgelegt und veröffentlicht?
- Bleiben die materiellen Bedingungen während des Verfahrens stabil und werden berechtigte Erwartungen respektiert?
- Unterliegen Alt-Konzessionäre und neue Bewerber den gleichen Bedingungen und dem gleichen Zeitplan?
- Sind die materiellen Zugangsvoraussetzungen verhältnismäßig und objektiv an den Gegenstand der Konzession geknüpft?
- Werden das Verfahren und die Einzelentscheidungen so dokumentiert, dass sowohl Bewerber als auch Gerichte sie überprüfen können?
- Steht unterlegenen Bewerbern ein wirksamer Rechtsbehelf einschließlich Aktenzugang zur Verfügung?
- Ist das Sanktionsregime, das die Konzessionsregelung durchsetzt, seinerseits verhältnismäßig und unabhängig überprüfbar?
