Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu glücksspielrechtlichen Sperranordnungen – Auswirkungen und weiteres Vorgehen der GGL

Pressemitteilung der GGL

Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat am 19. März 2024 eine richtungsweisende Entscheidung zu den Anforderungen an glücksspielrechtliche Sperranordnungen getroffen. In seinem Urteil folgte das BVerwG der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Koblenz (Az.: 6 A 10998/23 – Urteil vom 22. April 2024) und stellte fest, dass § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 5 des Glücksspielstaatsvertrages 2021 (GlüStV 2021) in keinem tatsächlich denkbaren Anwendungsfall gegen Internet-Dienstleister (Access-Provider) angewendet werden kann.

Keine Auswirkungen auf laufende Blocking-Maßnahmen der GGL

Für die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) hat diese Entscheidung keine unmittelbaren Auswirkungen auf die aktuellen Maßnahmen zur Bekämpfung illegalen Glücksspiels im Bereich der Netzsperren. Bereits seit der ersten gerichtlichen Entscheidung im Jahr 2022, in der die Norm der glücksspielrechtlichen Sperranordnungen (auch kurz IP-Blocking genannt) als faktisch nicht anwendbar auf Access-Provider interpretiert wurde, hat die GGL keine weiteren Schritte gegen diese Dienstleister unternommen. Stattdessen wurden alternative Ansätze geprüft und umgesetzt. Besonders Maßnahmen gegen Host-Provider wurden verstärkt.*

Diese Vorgehensweise ist aufgrund der komplexen Recherche und häufigen Änderungen zeitintensiv, hat sich jedoch als sehr erfolgreich erwiesen.  Im Ergebnis sind zahlreiche Domains in Deutschland nicht mehr abrufbar. Die GGL wird diese Strategie weiterhin konsequent verfolgen, da sie von der aktuellen Entscheidung des BVerwG unberührt bleibt.

Anpassung der Regelungen wird weiter vorangetrieben

Bereits seit den ersten gerichtlichen Entscheidungen Ende 2022 und Anfang 2023 hat sich die GGL mit den Herausforderungen der bestehenden gesetzlichen Regelung im Rahmen der Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrages auseinandergesetzt. In diesem Kontext wurde wiederholt auf die Dringlichkeit einer zügigen Anpassung der IP-Blocking Norm hingewiesen. Zudem regte die GGL an, die Regelungsweite der Norm zu überprüfen – insbesondere in Bezug auf eine mögliche Erstreckung auf Werbung für illegales Glücksspiel, sowie einen Verzicht auf die vorherige Inanspruchnahme der Glücksspielanbieter, vergleichbar mit dem Vorgehen beim Payment-Blocking.

Eine Anpassung der Norm außerhalb der turnusmäßigen Evaluierung wird insbesondere mit Blick auf die Verantwortlichkeitsfrage geprüft und voraussichtlich zeitnah umgesetzt. Die Vorbereitungen hierfür im Länderkreis haben bereits vor der Entscheidung des BVerwG begonnen und sind weit fortgeschritten. Die GGL setzt sich weiterhin aktiv für eine rasche Anpassung der Norm ein und dafür, dass die vorgeschlagenen Änderungen zur Verbesserung der Regelung Berücksichtigung finden.

*Zur konkreten Vorgehensweise bei der Durchsetzung von Netzsperren gegen illegale Glücksspielangebote:

Die GGL identifiziert durch die Ermittlung der IP-Adressen der betroffenen Domains die verantwortlichen Anbieter von Vermittlungsdiensten (AvV), wobei insbesondere die Host-Provider von besonderer Relevanz sind. Diese werden im Rahmen ihrer Verantwortlichkeit durch die GGL dazu aufgefordert, die entsprechenden Webseiten für Nutzer aus Deutschland unzugänglich zu machen.

In der Praxis leitet der AvV diese Aufforderung häufig an den jeweiligen Glücksspielanbieter weiter. In anderen Fällen ergreift der AvV selbst Maßnahmen, indem er die Domain für den Zugriff aus Deutschland sperrt oder sie vollständig von seinen Servern entfernt. Derzeit sind etwa 930 Domains gesperrt oder nicht mehr zugänglich, wobei monatlich durchschnittlich 60 weitere Domains hinzukommen.

Es besteht die Möglichkeit, dass Domains durch einen Wechsel des AvV erneut erreichbar werden. In diesen Fällen initiiert die GGL den Vorgang gegenüber dem jeweils aktuellen AvV erneut und leitet entsprechende Maßnahmen ein.

Häufig gestellte Fragen (FAQ) zur Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits bei Online-Glücksspielen und die Prüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit

Mitteilung der GGL

Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) erhält derzeit zahlreiche Anfragen zur Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits und insbesondere zur Prüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Spieler. Um eine transparente und einheitliche Informationsgrundlage zu schaffen, veröffentlicht die Behörde nachfolgend die wichtigsten Fragen und Antworten zu diesem Thema.

Was ist das anbieterübergreifende Einzahlungslimit?

Das anbieterübergreifende Einzahlungslimit ist eine zentrale spielerschützende Regelung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 (GlüStV 2021). Es ist festgelegt, dass Spieler innerhalb eines Kalendermonats insgesamt nicht mehr als 1.000 Euro anbieterübergreifend einzahlen dürfen.
Die Einhaltung dieses Limits wird durch die Anbindung der Anbieter an die Limitdatei des Länderübergreifenden Glücksspielaufsichtssystems (LUGAS) sichergestellt. Sobald das festgelegte Einzahlungslimit erreicht ist, sind weitere Einzahlungen technisch zu unterbinden. Ziel dieser Regelung ist es, verantwortungsbewusstes Spielen zu fördern und finanzielle Risiken für Spieler zu minimieren.

Kann das Einzahlungslimit von 1.000 € pro Monat erhöht werden?

Ja, der GlüStV 2021 sieht die Möglichkeit vor, das Einzahlungslimit zur Erreichung der Ziele des GlüStV zu erhöhen. Die GGL kann als Erlaubnis- und Aufsichtsbehörde festlegen, unter welchen Voraussetzungen ein Anbieter im Einzelfall ein höheres Limit gewähren darf. Damit soll verhindert werden, dass besonders einzahlungsfähige und -willige Spieler auf illegale Glücksspielangebote ausweichen, bei denen es keine Spielerschutzmaßnahmen gibt.

Welche Voraussetzungen müssen für eine Limit-Erhöhung erfüllt sein?

Voraussetzung für das Setzen eines Einzahlungslimits von über 1.000 Euro sind danach vor allem zwei zentrale Punkte: 

- keine Spielsuchtgefährdung: Der Spieler darf keine Anzeichen von Spielsucht oder problematischem Spielverhalten aufweisen.

- wirtschaftliche Leistungsfähigkeit: Es muss durch eine geeignete Prüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sichergestellt sein, dass der Spieler in der Lage ist, höhere Einzahlungen zu tätigen, ohne dadurch in finanzielle Schwierigkeiten zu geraten.

Wie wird durch den Glücksspielanbieter gemessen, ob ein Spieler Anzeichen von Spielsucht oder problematischem Spielverhalten aufweist?

Der Anbieter muss für diesen Spieler ein erweitertes Monitoring auf auffälliges Spielverhalten durchführen und die Ergebnisse des Monitorings der GGL regelmäßig anonymisiert übermitteln.

Wie erfolgt die Prüfung für eine Limit-Erhöhung?

Der Spieler muss gegenüber dem Anbieter eine diesen Limits entsprechende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit in geeigneter und überprüfbarer Weise nachweisen (z.B. durch Einkommenssteuerbescheide oder andere Einkommensnachweise und Bankauszüge; Selbstauskünfte von Spielern sind nicht ausreichend). Die GGL gibt kein konkretes Verfahren für die Anbieter vor, mit welchem sie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit prüfen können. Eines der Verfahren, die die GGL zulässt, ist die Schufa-G-Abfrage. Diese spezielle Glücksspielauskunft basiert auf dem Zahlungsverhalten einer Person und prognostiziert die Zahlungsfähigkeit.

Warum gibt es Kritik an der Entscheidung, auch die Methode der Schufa-G-Abfrage für die Prüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zuzulassen?

Diskutiert wird, ob die Schufa-G-Abfrage die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit hinreichend abbilden kann. Die Entscheidung, Schufa-G als ein mögliches Verfahren zur Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von Spielern zuzulassen, wurde von den Glücksspielaufsichtsbehörden der Bundesländer während der Übergangsphase vom grundsätzlich vollständigen Verbot von Online-Glücksspielen hin zum Verbot mit Erlaubnisvorbehalt getroffen. Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 hat fünf gleichrangige Ziele definiert, darunter die Kanalisierung des Glücksspiels im Internet in einen legalen und überwachten Markt um sicherzustellen, dass spielerschützende Maßnahmen wirksam umgesetzt und eingehalten werden. Es wurde davon ausgegangen, dass die verwendeten Verfahren, einschließlich der Schufa-G-Abfrage, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit hinreichend abbilden. Die GGL überprüft laufend die eingesetzten Verfahren, einschließlich der Schufa-G-Abfrage, auch unter Berücksichtigung aktueller Gerichtsentscheidungen. Über Anpassungen der zugelassenen Verfahren zur Prüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit wird nach Abschluss der Prüfung entschieden.

Gibt es eine Obergrenze für das erhöhte Einzahlungslimit?

Ja, ein erhöhtes Einzahlungslimit kann bis zu 10.000 € pro Monat betragen. Das Setzen eines Limits von über 10.000 Euro bis 30.000 Euro ist für nicht mehr als 1 % der bei dem jeweiligen Anbieter aktiven Spieler zulässig; maßgeblich ist die durchschnittliche Anzahl der aktiven Spieler bei diesem Anbieter in den jeweils vergangenen drei Monaten. Für diese Stufe des Einzahlungslimits gelten zusätzliche Voraussetzungen laut Entscheidungsrichtlinie für die Festsetzung eines abweichenden Höchstbetrages gemäß § 6c Abs 1 Satz 3 GlüStV 2021.

Welche Spielerschutzmaßnahmen sieht der GlüStV 2021 grundsätzlich vor?

Die wesentlichen Spielerschutzmaßnahmen des GlüStV 2021 für die von der GGL zu beaufsichtigenden Online-Glücksspiele sind in der Broschüre Spielerschutzmaßnahmen des Glücksspielstaatsvertrages 2021 aufbereitet. Verbrauchern soll damit erleichtert werden, legale von illegalen Glücksspielangeboten im Internet zu unterscheiden. Zudem wird erklärt, welche konkreten Voraussetzungen Glücksspielanbieter erfüllen müssen, um eine Erlaubnis zu erhalten, und wie die GGL die Einhaltung dieser Regeln und Anforderungen beaufsichtigt.

Wie wird überprüft, ob die Ziele des GlüStV 2021, insbesondere der Schutz der Spielenden, erreicht werden und die Maßnahmen wirksam sind?

Die Ziele, die die Politik mit dem GlüStV 2021 angestrebt hat, sind im Wesentlichen erreicht. Es ist ein überwachter Online-Glücksspielmarkt entstanden, auf dem die Einhaltung der strengen Spielerschutzanforderungen durch die GGL überwacht wird. Illegale Angebote werden von der GGL konsequent verfolgt.

Der Staatsvertrag sieht eine regelmäßige Evaluierung der Regelungen vor. Dazu hat die GGL verschiedene wissenschaftliche Studien in Auftrag gegeben, darunter die Untersuchung Spielerschutz im Internet: Evaluation der Maßnahmen des Glücksspielstaatsvertrages 2021. Die Studie prüft die Wirksamkeit der Spielerschutzmaßnahmen und analysiert deren Auswirkungen auf die Spielenden. Dabei werden Aspekte wie die Praktikabilität der Vorschriften, mögliche Anpassungsbedarfe, Veränderungen im Spielverhalten und weitere relevante Faktoren untersucht. Die gewonnenen Erkenntnisse dienen als Grundlage für eine mögliche Weiterentwicklung der gesetzlichen Regelungen.

GGL hat zusätzlich zu den hier veröffentlichten Fragen und Antworten bereits ein FAQ-Dokument veröffentlicht, dass sich insbesondere an die erlaubten Glücksspielanbieter richtet. In diesem Dokument sind bereits einige der hier aufgeführten Fragen beantwortet.

DAW-Kongress Berlin: GGL-Vorstand plädiert für Schärfung der Rahmenbedingungen für die Bekämpfung illegalen Glücksspiels

Pressemitteilung der GGL

Am 13. März 2025 veranstaltete der Dachverband Die Deutsche Automatenwirtschaft e.V. (DAW) in Berlin einen Kongress zu aktuellen Glücksspielthemen, insbesondere zum gewerblichen Automatenspiel. Vertreter aus Politik, Wissenschaft, Gesellschaft und Branche diskutierten über verschiedene Aspekte der Glücksspielregulierung.

Ronald Benter, Vorstand der GGL sprach auf einer Podiumsdiskussion über Maßnahmen zur Bekämpfung des illegalen Glücksspiels im Internet. Dabei hob er folgende wesentliche Aspekte hervor:

Rahmenbedingungen für den Einsatz der Vollzugsinstrumente der GGL müssen teilweise noch geschärft werden

Benter betonte, dass eine effektive Bekämpfung des illegalen Glücksspielmarktes eine breite Palette an Instrumenten erfordert. Die bestehenden Rahmenbedingungen müssten hierfür weiter geschärft werden. Im Bereich des IP-Blockings gegen illegale Glücksspielanbieter wurde bereits über eine neue Norm diskutiert. „Hilfreich wäre es, wenn auch eine neue Norm für IP-Blocking gegen Werbende schnellstmöglich auf den Weg gebracht würde“, erklärte Benter.
Zudem sprach er sich erneut für eine rasche Änderung des §284 StGB aus. Bereits Ende 2023 hatte Benter vor einer möglichen Regelungslücke durch die geplante Streichung des § 284 StGB gewarnt, der unerlaubtes Glücksspiel unter Strafe stellt. Die GGL forderte stattdessen eine Ausweitung des Paragraphen auf illegale Anbieter mit Sitz im Ausland. Dies würde die rechtliche Grundlage für die Einrichtung einer Schwerpunktstaatsanwaltschaft in Halle durch das Land Sachsen-Anhalt schaffen. Für die wirksame Bekämpfung illegaler Anbieter wäre das ein wichtiges zusätzliches Instrument.

Glücksspielregulierung: Balance zwischen Marktattraktivität und Spielerschutz

Benter erläuterte das Vorgehen der GGL, um eine Balance zwischen attraktiven Rahmenbedingungen für den legalen Markt auf der einen Seite, und einem wirksamen Spieler- und Jugendschutz auf der anderen Seite zu gewährleisten. Ein zentrales Element sei dabei das konsequente Vorgehen gegen illegales Glücksspiel und der Werbung dafür. Die GGL scheue sich nicht, auch gegen große Namen vorzugehen.

Im September 2024 hatte die GGL erwirkt, dass Google nur noch erlaubten Anbietern Werbeanzeigen gestattet. Trotz dieses Erfolges gebe es weiterhin Herausforderungen zu bewältigen, da insbesondere auch Vergleichsportale für illegale Anbieter neue Strategien entwickeln, um ihre Sichtbarkeit zu erhöhen, beispielsweise durch Verschleierungstechniken wie Cloaking.

Benter verwies zudem auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes, das die Rechtsauffassung der GGL bezüglich unerlaubter Werbung für legale Anbieter vollumfänglich bestätigte und die Position der GGL in Bezug auf die Regulierung von Werbung für Glücksspiele stärkte. „Als Vollzugbehörde greifen wir jede Form nicht erlaubter Werbung auf. Wir stellen damit für die erlaubten Anbieter sicher, dass alle unter gleichen Rahmenbedingungen agieren können und müssen.“, so Benter.

Er verwies außerdem auf die von der GGL in Auftrag gegebene Studie zu Glücksspielwerbung, die Erkenntnisse dazu liefern wird, inwiefern die Bestimmungen des § 5 GlüStV 2021 geeignet oder verbesserungsfähig sind, Spielende auf das beworbene legale Glücksspielangebot zu lenken, ohne eine Anreizwirkung auf bisher nicht an Glücksspielen interessierte und/oder vulnerable Personen zu entfalten.

FAZIT: Kampf gegen illegales Glücksspiel ist ein langfristiger Prozess

Benter machte deutlich, dass der Kampf gegen illegales Glücksspiel ein langfristiger Prozess ist, der effektive Vollzugsinstrumente und hinreichende rechtliche Rahmenbedingungen zum Beispiel für Strafverfolgungsbehörden voraussetzt. Gleichzeitig erfordere dieser Kampf eine enge Zusammenarbeit mit internationalen Partnern. Ebenso entscheidend seien klare und einheitliche Rahmenbedingungen für den legalen Markt, die den Schutz der Spielenden sicherstellen und für alle erlaubten Anbieter gleichermaßen gelten.

Bundesverwaltungsgericht: Anforderungen an glücksspielrechtliche Sperranordnungen

Pressemitteilung Nr. 17/2025 vom 19.03.2025

Nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 (GlüStV) kann ein Internetzugangsvermittler nur bei Verantwortlichkeit nach § 8 des Telemediengesetzes (TMG) verpflichtet werden, den Zugang zu Internetseiten zu sperren, auf denen in Deutschland unerlaubtes Glücksspiel angeboten wird. Das hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute entschieden.

Die Klägerin vermittelt für ihre Kunden den Zugang zum Internet. Die beigeladenen Unternehmen mit Sitz in der Republik Malta betreiben mehrere Internetseiten, auf denen in Deutschland nicht erlaubte Glücksspiele angeboten werden. Im Oktober 2022 verfügte die beklagte Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder gegenüber der Klägerin, die näher bezeichneten Internetseiten der Beigeladenen im Rahmen ihrer technischen Möglichkeiten als Zugangsvermittler zu sperren. Die dagegen gerichtete Klage hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Sperranordnungen dürften nur gegenüber Zugangsvermittlern ergehen, die nach § 8 TMG verantwortlich seien. Daran fehle es hier.

Die Revision der Beklagten ist erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass die einschlägige Ermächtigung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV auf die Verantwortlichkeit nach § 8 TMG verweist. Die zwischenzeitliche Aufhebung des Telemediengesetzes ändert hieran nichts, da die Verweisung die bei Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags geltende Fassung des § 8 TMG in Bezug nimmt. Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV dürfen Sperranordnungen ausdrücklich nur gegen "im Sinne der §§ 8 bis 10 des Telemediengesetzes verantwortliche Diensteanbieter" gerichtet werden; für Zugangsvermittler ist § 8 TMG einschlägig. Die Entstehungsgeschichte des Glücksspielstaatsvertrags zeigt, dass die Staatsvertragsparteien auf das im Telemediengesetz normierte System abgestufter Verantwortlichkeit verschiedener Arten von Diensteanbietern zurückgreifen wollten. Aus dem Regelungszusammenhang ergibt sich nichts anderes. Der Sinn und Zweck der Vorschrift rechtfertigt keine Auslegung gegen den Wortlaut. Unionsrecht steht der Anwendung der Verweisung auf § 8 TMG nicht entgegen. Nach dieser Regelung ist die Klägerin nicht verantwortlich. Weder veranlasst sie die Übermittlung der Glücksspielinhalte, noch wählt sie diese oder deren Adressaten aus. Es liegt auch kein kollusives Zusammenwirken zwischen ihr und den Beigeladenen vor. Andere Ermächtigungsgrundlagen für den Erlass einer Sperranordnung stehen wegen des speziellen, abschließenden Charakters des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV nicht zur Verfügung.

BVerwG 8 C 3.24 - Urteil vom 19. März 2025

Vorinstanzen:

VG Koblenz, VG 2 K 1026/22 - Urteil vom 10. Mai 2023 -

OVG Koblenz, OVG 6 A 10998/23 - Urteil vom 22. April 2024 -