Pressemitteilung des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg vom 18.06.2014
1 VB 15/13 - Urteil vom 17. Juni 2014
Der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg hat mit einem heute veröffentlichten Urteil den Verfassungsbeschwerden von fünf Spielhallenbetreibern gegen das Landesglücksspielgesetz und das Zustimmungsgesetz des Landes zum Glücksspielstaatsvertrag teilweise stattgegeben und sie im Übrigen als unzulässig oder unbegründet zurückgewiesen.
I. Zum Inhalt der Entscheidung
Die in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 des Glücksspielstaatsvertrages 2011 (GlüStV) und in § 51 Abs. 4 Satz 1 und 2 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG) enthaltene Übergangsregelung ist mit der Landesverfassung unvereinbar. Der gewählte Stichtag 28. Oktober 2011 genügt nicht der Eigentumsgarantie in Verbindung mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes. Das Land ist verpflichtet, insoweit bis zum 31. Dezember 2015 eine verfassungskonforme Rechtslage für Baden-Württemberg herzustellen. Die Bestimmungen können einstweilen weiter angewandt werden. Dies gilt mit der Maßgabe, dass - soweit die Behörden des Landes den weiteren Betrieb bestehender Spielhallen, für die bis einschließlich 18. November 2011 eine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung (GewO) beantragt und in der Folge erteilt worden ist, bis zur Herstellung einer verfassungskonformen Rechtslage für Baden-Württemberg nicht unabhängig von der Erfüllung der Anforderungen aus § 41 LGlüG und §§ 24 und 25 GlüStV dulden - eine Entschädigung zu leisten ist.
Zudem trägt der Termin für die Stellung eines Antrag auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis für die Zeit nach Ablauf der Übergangsfrist am 30. Juni 2017 (§ 51 Abs. 4 Satz 3 LGlüG) der Berufsfreiheit konkurrierender Spielhallenbetreiber nicht in angemessener Weise Rechnung. Das Land ist verpflichtet, insoweit bis zum 31. März 2015 eine verfassungskonforme Regelung zu erlassen. Einstweilen ist die Vorschrift weiter anzuwenden.
Die Berufsfreiheit ist auch insoweit verletzt, als für bestehende Spielhallen, die sich in einem Abstand von unter 250 m zueinander befinden, eine Befreiung vom Abstandsgebot anders als für das Verbot verbundener Spielhallen auch bei Vorliegen von Härtegründen nicht möglich ist (§ 51 Abs. 5 Satz 2 LGlüG). Die Vorschrift verletzt damit auch das Gleichheitsgebot und ist nichtig.
Schließlich wird die Berufsfreiheit auch dadurch verletzt, dass das Landesglücksspielgesetz die Spielhallenbetreiber dazu verpflichtet, die Personalien der Gäste mit der zentralen Glücksspiel-Sperrdatei der Länder abzugleichen, obwohl der Glücksspielstaatsvertag diese Möglichkeit nicht vorsieht (§ 43 Abs. 1 Satz 2 LGlüG). Die entsprechende Vorschrift des Landesglücksspielgesetzes ist nichtig. Soweit die dort vorgeschriebenen Eingangskontrollen dem Jugendschutz dienen, ist die Regelung nach Maßgabe der Urteilsgründe verfassungsgemäß.
Das Verbot, Spielhallen in einem baulichen Verbund zu betreiben (§ 25 Abs. 2 GlüStV und § 42 Abs. 2 LGlüG), ist mit der Landesverfassung vereinbar und gültig.
Das Abstandsgebot zu anderen Spielhallen (§ 42 Abs. 1 LGlüG) verletzt die Beschwerdeführerin zu 4 nicht in ihren Grundrechten.
II. Zum Sachverhalt
Die Beschwerdeführerinnen sind Gesellschaften, die in Baden-Württemberg an verschiedenen Standorten Spielhallen betreiben. Aufgrund der angegriffenen Regelungen sehen sie sich gezwungen, zum Teil bereits seit 1. Juli 2013, zum Teil möglicherweise ab 1. Juli 2017, Spielhallen zu schließen. Mit ihren Verfassungsbeschwerden haben sie sich gegen die sie betreffenden Regelungen im Landesglücksspielgesetz und im Zustimmungsgesetz des Landes zum Glücksspielstaatsvertrag 2011 gewandt. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Pressemitteilung des Staatsgerichtshofs vom 11. April 2014 verwiesen.
III. Zu den wesentlichen Erwägungen des Staatsgerichtshofs
1. Die Verfassungsbeschwerden sind nur teilweise zulässig. Der Staatsgerichtshof hatte Gelegenheit, erstmals im Plenum zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen der zum 1. April 2013 eingeführten Landesverfassungsbeschwerde Stellung zu nehmen; dazu gehört das Erfordernis der eigenen, gegenwärtigen und unmittelbaren Betroffenheit und die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde.
Unzulässig waren die Verfassungsbeschwerden insbesondere, soweit sie sich gegen das Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 42 Abs. 3 LGlüG) wandten. Daher war über die Frage der Verhältnismäßigkeit dieser Regelung nicht zu entscheiden. Auch die Verfassungsbeschwerden gegen das Abstandsgebot zu anderen Spielhallen nach § 42 Abs. 1 LGlüG waren nur insoweit zulässig, als dieses dem weiteren Eigenbetrieb bestehender Spielhallen der Beschwerdeführerin zu 4 entgegenstand. Unzulässig waren die Verfassungsbeschwerden des Weiteren, soweit sie sich gegen die Pflicht zur Erstel-lung eines Sozialkonzepts richteten.
Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden stand nicht entgegen, dass sie sich teilweise gegen den für das Land bereits verbindlich gewordenen Glücksspielstaatsvertrag der Länder richteten. Auch wenn das Land möglicherweise aufgrund des Grundsatzes der Bundestreue verpflichtet ist, den Staatsvertrag einstweilen weiter anzuwenden, fehlt es nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Denn im Falle der Verfassungswidrigkeit des Staatsvertrages ist das Land verpflichtet, sich um eine einvernehmliche Änderung des Vertrages zu bemühen oder ihn notfalls zu kündigen.
2. Die Verfassungsbeschwerde sind - soweit sie zulässig sind - nur teilweise begründet.
a) Die angegriffenen Regelungen wurden formell verfassungsgemäß erlassen, insbesondere war das Land Baden-Württemberg zum Erlass der beanstandeten Regelungen zuständig. Die genannten Regelungen sind von der Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Spielhallen) gedeckt.
b) Das Verbot, Spielhallen in einem baulichen Verbund zu betreiben (§ 42 Abs. 2 LGlüG und § 25 Abs. 2 GlüStV), verletzt nicht die Grundrechte der Beschwerdeführerinnen. Es ist zur Bekämpfung der Glücksspielsucht, zum Jugend- und Spielerschutz und zum Schutz vor Folge- und Begleitkriminalität gerechtfertigt. Der Spielhallenmarkt ist in den letzten Jahren deutlich expandiert. Hiermit ging auch eine erheblich gesteigerte Nutzung von Geldspielautomaten einher. In der Vergangenheit wurde durch das Phänomen der Verbundspielhallen die Intention des Bundesgesetzgebers unterlaufen, mit Hilfe der Spielverordnung die maximale Anzahl der Geldspielgeräte pro Standort auf die Höchstzahl von zwölf zu begrenzen.
c) Das von einer Beschwerdeführerin und nur teilweise in zulässiger Weise angegriffene Abstandsgebot zu anderen Spielhallen (§ 42 Abs. 1 LGlüG) sowie die Härtefallregelung in § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG verletzen diese nicht in ihren Grundrechten.
Soweit diese dem weiteren Betrieb bestehender Spielhallen eine Grenze setzen, handelt es sich um einen verhältnismäßigen und daher gerechtfertigten Eingriff in die Berufsfreiheit. Das Abstandsgebot soll Spielern die Möglichkeit eröffnen, einen inneren Abstand vom gerade beendeten Spiel zu finden. Zudem soll es die Dichte an Spielhallen verringern.
Die Regelungen haben auch keine wesentlichen Fragen offen gelassen. Dies gilt auch, soweit geltend gemacht wird, die Vorschriften enthielten keinen Maßstab, um eine ab dem 1. Juli 2017 bestehende Konkurrenz zwischen mehreren Spielhallenbetreibern zu lösen. Den verfassungsrechtlichen Vorgaben genügende Maßstäbe lassen sich dem angegriffenen Gesetz durch Auslegung entnehmen.
d) Die Berufsfreiheit und der allgemeine Gleichheitssatz werden dagegen durch § 51 Abs. 5 Satz 2 LGlüG verletzt, der eine Befreiung bestehender Spielhallen vom Abstandsgebot selbst beim Vorliegen von Härtegründen ausschließt, wenn ein Mindestabstand von 250 m unterschritten wird. Insoweit liegt eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung vor, weil von dem Verbot, Spielhallen in einem zusammenhängenden Gebäudekomplex zu betreiben (§ 42 Abs. 2 LGlüG) eine Befreiung aus Härtegründen möglich ist.
e) Die Übergangsvorschrift in § 51 Abs. 4 Satz 3 LGlüG verletzt ebenfalls die Berufsfreiheit. Diese Regelung führt zu erheblichen Unsicherheiten im Hinblick auf die Berufsausübung, weil konkurrierende Spielhallenbetreiber gegebenenfalls erst kurz vor dem Eingreifen der neuen landesrechtlichen Erlaubnispflicht am 30. Juni 2017 erfahren werden, ob sie in ihren Spielhallen den Betrieb fortsetzen können. Die Betroffenen haben keine belastbare Entscheidungsgrundlage für Dispositionen und müssen möglicherweise abrupt den Betrieb einstellen.
f) Die Einlasskontrollen mit Personalienfeststellung zum Zwecke des Jugendschutzes (§ 43 Abs. 1 Satz 2 LGlüG) sind nach Maßgabe der Entscheidungsgründe verfassungsgemäß. Der Vorschrift lässt sich im Wege der Auslegung keine Verpflichtung entnehmen, auch in Fällen, in denen bereits durch eine bloße Sichtkontrolle zweifelsfrei erkennbar ist, dass der Besucher volljährig ist, die Personalien festzustellen. Bei einer gegenteiligen Auslegung wäre die Vorschrift schikanös und nicht erforderlich.
g) Die Pflicht aus § 43 Abs. 1 Satz 2 LGlüG zum Abgleich der Personalien der Gäste mit der zentral geführten Glücksspiel-Sperrdatei nach § 23 GlüStV ist verfassungswidrig. Der Glücksspielstaatsvertrag sieht einen Zugriff der Spielhallenbetreiber auf die zentrale Sperrdatei nicht vor. § 2 Abs. 3 GlüStV bestimmt, dass das in § 23 in Verbindung mit § 8 GlüStV geregelte übergreifende bundesweite Sperrsystem auf Spielhallen nicht anwendbar ist. Der Staatsvertrag kann auch nicht so ausgelegt werden, dass er einen Zugriff auf die zentrale Sperrdatei zuließe. Denn eine solche Auslegung würde zu einem Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestim-mung der gesperrten Spieler führen. Das Gebot der Normenklarheit verlangt, dass der Gesetzgeber den Zweck einer Informationserhebung bereichsspezifisch und präzise bestimmt. § 43 Abs. 1 Satz 2 LGlüG greift somit ins Leere und verpflichtet die Spielhallenbetreiber zu rechtlich Unmöglichem.
Dementsprechend hat außer Baden-Württemberg kein Land für Spielhallen eine Pflicht zum Abgleich mit der zentralen Sperrdatei normiert.
h) Die Dauer der Übergangsfristen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV und § 51 Abs. 4 Satz 1 und 2 LGlüG für die Anwendung des neuen landesrechtlichen Erlaubniserfordernisses auf bestehende Spielhallen von einem Jahr beziehungsweise fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glückspielstaatsvertrages ist verfassungsgemäß.
i) Der in diesen Bestimmungen gewählte Stichtag trägt jedoch der Eigentumsgarantie und dem Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht hinreichend Rechnung. Für das Eingreifen der kurzen oder langen Entscheidungsfrist ist nach den genannten Regelungen entscheidend, ob vor oder nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt wurde. Damit wird an einen Zeitpunkt angeknüpft, zu dem das Vertrauen der Spielhallenbetreiber auf den Fortbestand des geltenden Rechts noch schutzwürdig war.
Am 28. Oktober 2011 beschloss die Ministerpräsidentenkonferenz über den Entwurf des Glücksspielstaatsvertrages in nicht öffentlicher Sitzung. Auf den Fortbestand des § 33i GewO konnte erst nach Veröffentlichung des dort beschlossenen Entwurfs in einer Landtagsdrucksache - jedenfalls nach der Veröffentlichung der entsprechenden Landtagsdrucksache in Baden-Württemberg am 18. November 2011 - nicht mehr vertraut werden. Allein nach diesem Zeitpunkt getätigte Investitionen beruhen nicht mehr auf schutzwürdigem Vertrauen.
Für die Frage des Vertrauensschutzes ist es von entscheidender Bedeutung, wann ein Regelungsentwurf, mit dessen Inkrafttreten ernsthaft gerechnet werden muss, von amtlicher Seite erstmals hinreichend konkret öffentlich bekannt gemacht wurde. Daher kann es auch nicht entscheidend darauf ankommen, ob und inwieweit Vorhaben zur Änderung des Glücksspielwesens bis zur Veröffentlichung des am 28. Oktober 2011 beschlossenen Entwurfs in Internetforen oder in der Presse disku-tiert wurden. Bloße rechtspolitische Diskussionen in der Presse, in Internet-Medien oder gar Internet-Foren reichen nicht aus, um einen Vertrauensschutz der Rechtsunterworfenen zu zerstören.
Zwar kann grundsätzlich zur Verhinderung sogenannter Ankündigungseffekte auch auf einen Zeitpunkt abgestellt werden, in dem das Vertrauen noch nicht zweifelsfrei erschüttert war. Jedoch muss auch ein solcher Stichtag noch verhältnismäßig und sachlich vertretbar sein. Dies ist hier nicht der Fall. Die Erwirkung von Vorratserlaubnissen ist bereits wegen der Besonderheiten des Verfahrens der Erteilung einer Spielhallenerlaubnis weitgehend ausgeschlossen. Üblicherweise wird die Spielhallenerlaubnis nach § 33i GewO erst nach Abschluss der Umbauarbeiten erteilt, weil erst zu diesem Zeitpunkt verlässlich die Einhaltung der Vorschriften der Spielverordnung und des Spielhallenrechts beurteilt werden kann.
Zudem ist auch das Abstellen auf die behördliche Erlaubniserteilung nach § 33i GewO als Zeitpunkt für die Zerstörung des Vertrauensschutzes für die betroffenen Spielhallenbetreiber unzumutbar. Es wird dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Verfahrensfairness nicht gerecht. Der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung lag in der Hand der zuständigen Behörden. Es ist auch nicht erkennbar, dass die Erreichung des mit der Neuregelung verfolgten Ziels, nämlich die Bekämpfung der Glückspielsucht, durch ein Abstellen auf einen früheren Zeitpunkt als die Erlaubniserteilung erheblich erschwert worden wäre.
Das Land ist verpflichtet, insoweit bis 31. Dezember 2015 eine verfassungskonforme Rechtslage für Baden-Württemberg herzustellen. Es ist möglicherweise aufgrund des bundesverfassungsrechtlichen Grundsatzes der Bundestreue verpflichtet, § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV weiter anzuwenden, obwohl ein Verstoß gegen die Landesverfassung vorliegt. Das Land ist daher zunächst verpflichtet, zu versuchen, mit den übrigen Ländern eine verfassungskonforme Änderung des Glücksspielstaatsvertrages zu erreichen oder sich um eine Entlassung aus dem Vertrag zu bemühen und ihn, wenn dies erfolglos bleiben sollte, mit sofortiger Wirkung außerordentlich zu kündigen. Für den Fall, dass die Übergangsregelung für Baden-Württemberg auf diese Weise nicht verfassungskonform gestaltet werden kann, muss der Landesgesetzgeber für diejenigen Spielhallenbetreiber, für welche die Übergangsregelung zu ändern wäre, eine angemessene Entschädigungsregelung schaffen, um den Eingriff in die Eigentumsgarantie auszugleichen.
Wegen der wohl aufgrund von vorrangigem Bundesrecht bestehenden Anwendungspflicht hinsichtlich § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV ist die vorüberge-hende weitere Anwendung von Art. 1 des Zustimmungsgesetzes in Verbindung mit § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV und § 51 Abs. 4 Satz 1 und 2 LGlüG anzuordnen. Dies ist mit der Maßgabe zu verbinden, dass eine Entschädigung zu leisten ist. Die Pflicht zur Entschädigungsleistung gilt nicht, soweit die Behörden des Landes den weiteren Betrieb bestehender Spielhallen, für die bis einschließlich 18. November 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO beantragt und in der Folge erteilt worden ist, bis zur Herstellung einer verfassungskonformen Rechtslage für Baden-Württemberg unabhängig von der Erfüllung der Anforderungen aus § 41 LGlüG und §§ 24 und 25 GlüStV dulden.
Für die einstweilige Duldung ist es entsprechend den bisher vor den Verwaltungsgerichten vergleichsweise geschlossenen Regelungen ausreichend, wenn Untersagungen nach § 15 Abs. 2 GewO nicht verfügt oder jedenfalls nicht vollstreckt und der Weiterbetrieb nicht als Ordnungswidrigkeit nach § 48 Abs. 1 Nr. 1 LGlüG verfolgt wird. Bezüglich dieser Akte steht den Behörden des Landes ein Ermessen zu. Hier kann berücksichtigt werden, dass die genannten Übergangsvorschriften die Landesverfassung verletzen.
Soweit im Einzelfall eine einstweilige Duldung bis zur Herstellung eines verfassungskonformen Zustandes nicht erfolgt, ist Entschädigung zu leisten, für deren Höhe die Grundsätze des enteignenden Eingriffs heranzuziehen sind.
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