Die Monopolkommission hat im Juli 2012 ihr 19. Hauptgutachten veröffentlicht und sich dort auch zur Regulierung von Glücksspielen geäußert. Die Bundesregierung wird voraussichtlich noch in diesem Jahr zu dem Hauptgutachten Stellung nehmen, weshalb BupriS in einem Schreiben vom 13.09.2012 an das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie glücksspielrelevante Äußerungen der Monopolkommission wie folgt kommentiert hat:
1. Die Monopolkommission führt aus (Kurzfassung, Nr. 2, S. 1*), dass diverse Studien die kritischen Suchtfaktoren und ihre Gewichtung im Hinblick auf das Risiko, spielsüchtig zu werden, analysiert haben, wobei vor allem die Bedeutung einer hohen Ereignisfrequenz herausgestellt wird. Anzumerken ist, dass neben der Ereignisfrequenz die Verfügbarkeit eine weitere Schlüsselrolle spielt und dementsprechende Berücksichtigung in der Regulierung findet. Wir verweisen hierzu beispielhaft auf den Fachaufsatz „Die Spielhallengesetzgebung der Länder – Chaos oder Gleichklang?“ in Heft 4-2012 der Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht (Reeckmann, ZfWG 2012, S. 255), der Gründe und Inhalt der neuen Regulierung für Spielhallen im Sinne des § 33i GewO durch die Länder erläutert.
2. Die Monopolkommission geht auf die wachsenden Graumärkte bei Online-Poker und Online-Casinospielen ein (Kurzfassung, Nr. 5, S. 2*; Einleitung, Nr. 25, S. 11 f.; Einleitung, Nr. 44. S. 20). Ergänzend weisen wir auf folgendes hin:
Deutschland weist trotz des gegenwärtigen Verbots von Internet-Glücksspielen den zweitgrößten Markt für Online-Gambling in Europa auf (Grünbuch der EU-Kommission „On online gambling in the Internal Market“, S. 8). Dieser Markt entfällt zum größten Teil auf Casinospiele und Poker, nicht auf Lotterien und Sportwetten (Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder, Evaluationsbericht GlüStV vom 01.09.2010, S. 89 f.). Von den rund zweitausend Webseiten mit Online-Glücksspielen verteilen sich die deutschsprachigen Angebote wie folgt: 43 Webseiten entfallen auf Lotterien, 82 auf Sportwetten, aber 213 auf Poker und 290 auf sonstige Casinospiele (casinocity.com, Stand vom 23.04.2012). De facto erreicht der Markt mit Online-Casinospielen (einschließlich Online-Poker) auf deutschsprachigen Webseiten einen Bruttospielertrag von 300 bis 600 Mio. Euro und ist damit längst „auf Augenhöhe“ mit den staatlich konzessionierten standortgebundenen Spielbanken (Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder, Evaluationsbericht GlüStV vom 01.09.2010, S. 89 f.).
Zugleich kann festgehalten werden, dass das gegenwärtige Verbot von Internet-Glücksspielen nicht durchgesetzt wird (Büssow, Regierungspräsident von Düsseldorf, und von Schmeling, Regierungsdirektorin bei der Bezirksregierung Düsseldorf, in ZfWG 2010, S. 239; Peter Michael Huber, Innenminister des Freistaats Thüringen, am 12.10.2010 bei der von der belgischen Ratspräsidentschaft in Brüssel veranstalteten Konferenz „Regulating Gambling: The Role of the Authority“).
Die Beibehaltung des Internetverbots für Casinospiele bei gleichzeitiger Öffnung des Internets für Lotterien und Sportwetten geht also im Hinblick auf das Regelungsziel der Kanalisierung des Spielbedürfnisses in geordnete Bahnen am Kern des Problems vorbei. Vielmehr ist eine Öffnung des Internets für Casinospiele ebenso geboten wie die Schaffung von Werbemöglichkeiten der Spielbanken im Internet – Letzteres übrigens auch unter dem Gesichtspunkt der Kanalisierung von Online-Casinospielen hin zu standortgebundenen Casinospielen.
3. Die Monopolkommission spricht von einem „staatlichen Monopol der Spielcasinos (mit wesentlich gelockerten Werberestriktionen)“ (Kurzfassung, Nr. 8, S. 3*; Einleitung, Nr. 16, S. 7; Einleitung, Nr. 45, S. 21). Die Behauptung wesentlich gelockerter Werberestriktionen wird wiederholt in dem „Fazit mit Empfehlungen“ (Einleitung, Nr. 54 letzter Spiegelstrich, S. 25).
Indes existiert ein staatliches Monopol der Spielbanken nicht, wie sich bereits aus der Existenz des Bundesverbandes privater Spielbanken in Deutschland e. V. (BupriS) und seiner Mitgliedsunternehmen ergibt. Die privaten Spielbanken decken etwa die Hälfte des Spielbankmarkts in Deutschland ab. Dies übersieht die Monopolkommission, wenn sie meint, dass aus ihrer Sicht keine stichhaltigen Gründe gegen eine Öffnung der Casinomärkte für private Anbieter im Rahmen einer Konzessionierung sprechen (Einleitung, Nr. 45, S. 21).
Ebenso wenig existieren „wesentlich gelockerte Werberestriktionen“ für Spielbanken. Richtig ist vielmehr, dass für Spielbanken die gleichen Werbebeschränkungen des § 5 Glücksspielstaatsvertrag gelten wie für alle anderen von dieser Vorschrift adressierten Glücksspielanbieter. Die Spielhallen im Sinne des § 33i GewO sind demgegenüber erst seit dem 1. Juli d. J. von der Vorschrift erfasst.
4. Die Monopolkommission meint, dass die gewerblichen Geldgewinnspiele bisher rechtlich nicht zu den Glücksspielen zählten (Einleitung, Nr. 2, S. 1). Das Gegenteil ist der Fall, wie etwa in dem unter 1. erwähnten Fachaufsatz mit zahlreichen, auch älteren Fundstellen nachzulesen ist.
5. Die Monopolkommission schildert den Regelungsstand des gewerblichen Geldgewinnspiels unter ausschließlicher Nennung bundesrechtlicher Rechtsquellen (Einleitung, Nr. 5, FN 6, S. 2). Dabei wird übersehen, dass bereits im Mai bzw. Juni 2011 in Bremen und Berlin Spielhallengesetze in Kraft getreten sind.
6. Die Monopolkommission spricht von „praktisch unverändert liberalen Regelungen für Spielbanken“ (Einleitung, Nr. 9, S. 4). Uns ist eine liberale Regelung des Spielbankrechts nicht bekannt. Ganz im Gegenteil ist kein anderer Glücksspielsektor von einer so hohen Regelungsdichte einschließlich einer engen und permanenten behördlichen Aufsicht geprägt wie das Spielbankwesen. Dementsprechend bestehen in Deutschland auch nur 22 Spielbankunternehmen mit 74 Spielbankstandorten.
7. Die Monopolkommission meint, dass sich die staatlichen Einnahmen aus dem Glücksspiel in Steuereinnahmen und Gewinnabgaben unterscheiden lassen, wobei sie „vor allem die Spielbankabgabe und andere Gewinnablieferungen“ den Gewinnabgaben zuordnet (Einleitung, Nr. 17, FN 19, S. 8). Demgegenüber ist in Rechtsprechung und Literatur seit langem geklärt, dass die Spielbankabgabe eine Steuer im Sinne der Abgabenordnung ist. Die Spielbankabgabe wird zudem nicht vom Gewinn erhoben, sondern (leider) vom Umsatz. Näheres hierzu ist nachzulesen in dem Fachaufsatz „Die Spielbankabgabe zwischen Abschöpfung und Erdrosselung“ in Heft 2-2012 der Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht (Benert/Reeckmann, ZfWG 2012, S. 87).
8. Die Monopolkommission führt aus (Einleitung, Nr. 22, S. 10), dass „bis dahin [gemeint ist das Gambelli-Urteil des EuGH vom 06.11.2003] auch in Deutschland kein besonderer Spielerschutz bestand“. Demgegenüber haben die staatlich konzessionierten Spielbanken von jeher das Instrument der Spielersperre gepflegt, dass schließlich auch Eingang in den seit dem 01.01.2008 geltenden Glücksspielstaatsvertrag gefunden hat. Ferner haben private Spielbanken bereits seit 2001 aus eigener Initiative Konzepte zur Suchtprävention (Sozialkonzepte) erstellt und umgesetzt. Das Instrument des Sozialkonzepts hat ebenfalls 2008 Eingang in den Glücksspielstaatsvertrag gefunden. Damit sind wesentliche Instrumente des seit 2008 gesetzlich vorgeschriebenen Spielerschutzes bereits vor 2003 von Spielbanken praktiziert worden.
9. Die Monopolkommission spricht davon (Einleitung, Nr. 31, S. 15), dass Bemessungsgrundlage [für Steuern] beim Glücksspielstaatsvertrag 2012 wie bisher die Wett- und Spieleinsätze seien, die mit einem Satz von 5 % besteuert werden sollen. Tatsächlich enthält der Glücksspielstaatsvertrag weder in der alten noch in der neuen Fassungen steuerliche Regelungen, insbesondere keine Regelungen zur Bemessungsgrundlage und zum Steuersatz.
Fazit: Die Monopolkommission spricht zu Recht von einer „Gemengelage öffentlich geäußerter Meinungen im Hinblick auf die Frage nach einer gesamtgesellschaftlich geeigneten Regulierung des Glücksspiels“ (Einleitung, Nr. 10, S. 4). Leider lassen die teilweise groben Mängel des Diskussionsbeitrags der Monopolkommission diesen in keinem guten Licht erscheinen.
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